The just city

Publicerad: 5 december, 2011
Sidansvarig: Vanja Larberg
Referat

 

Susan S Fainstein (2010) The Just City. Cornell University Press, Ithaka och London.             

Susan S Fainstein är professor i Urban planning vid Harvard University, tidigare vid Columbia och Rutgers universitet samt gästprofessor vid holländska universitet. Hon har skrivit en rad böcker om stadsplanering, segregation, rasfrågor och hållbarhet. Jag stötte på hennes namn i början av 90-talet i och med boken Divided cities, som hon var redaktör för tillsammans med två andra. Det begreppet, delade städer, har ju kommit att bli ett allmänt använt begrepp i samband med segregationsutvecklingen från slutet av 80-talet och framåt.

Något om boken

Bokens tema är frågan hur man kan uppnå bättre rättvisa genom ingripanden på stadens nivå, dvs. den kommunala nivån. Hon menar att det behövs en mot-ideologi till den förhärskande nyliberalismen som lett till att städer minskat sina sociala åtagande till förmån för tillväxtmålet som under minst en tjugoårsperiod präglat städers agerande. Fainstein söker en väg mellan tillväxtideologin och den mer marxistiskt orienterade väg som t.ex. David Harvey förespråkar (där inga insatser egentligen är meningsfulla, i slutändan gynnar de bara ett förtryckande system). Pragmatisk vänsterhållning skulle man kunna kalla hennes synsätt.

Boken har tre huvuddelar. I den första går Fainstein igenom begrepp och planeringsvillkor. Hon kommer här fram till att stadens rättvisa kan analyseras utifrån tre begrepp: equity, democracy och diversity. Hon för här också en kritisk diskussion i förhållande till de som i huvudsak ägnar sig åt planeringens procedurer, inte minst människors deltagande i planering, vilket kommit att innebära att planeringens resultat inte uppmärksammas tillräckligt. Det finns en risk att deltagandefrågorna skymmer de resultat som missgynnar de sämre ställda.

Bokens andra del är en genomgång av insatser i New York, London och Amsterdam utifrån frågan om dessa insatser är rättvisa. Enkelt uttryckt finner hon att N.Y. kommer ut sämst, Amsterdam bäst och London kommer däremellan. I alla städerna gör hon historiska beskrivningar av utveckling och planering med en tyngdpunkt på de senaste 40 åren som inneburit försämringar hos alla tre.

Den tredje delen innehåller förslag på lokala strategier och mål för rättvisa ingripanden eller insatser på stadens nivå. Det blir också kriterier för utvärdering av insatserna. Det är uppenbart en bok som vill förändra och som ger recept för förändringen.

Den första delen, tre kapitel.

Del ett innehåller en introduktion, ett kapitel om filosofiska perspektiv på rättviseproblemet samt ett kapitel om rättvisa och urban omvandling i ett historiskt perspektiv (som handlar rätt mycket om planeringens villkor). Här finns många resonemang att gå in i men jag försöker att hålla mig på en översiktlig nivå. Och genar någon gång då och då i texten.

Begreppen

De begrepp som Fainstein använder för att bestämma rättvisan i en insats är alltså equity, democracy och diversity. Hon betonar att hon inte sysslar med frågan om den goda staden – det är en större fråga. Men hon menar att rättvisa är ett generellt värde som när människor kommer samman alltid kommer ut på topplats i värderingssystemet. Därför är det mycket viktigt att syssla med det.

Equity betyder (som jag uppfattar det efter lite språkforskning) rimlig rättvisa eller rimlig likhet. Hon undviker begreppet equality eftersom hon säger att det är för krävande. (man skulle kunna säga att hon har ett reformperspektiv snarare än ett krav på absolut likhet). Att insatser är omfördelande till förmån för låginkomsttagare, fattiga och utsatta grupper är ett centralt kriterium när hon granskar insatser. Och av de tre kriterierna när det gäller att bedöma rättvisa är utan tvekan equity det viktigaste för Fainstein.

Demokrati är ett viktigt värde. Idealet att allas mening respektfullt ska bli hörd och att ingen grupp ska vara privilegierad i detta är ett viktigt normativt argument. Deltagande i planering, antingen direkt eller via representation är ett centralt kriterium för rättvisa och Fainstein använder det i sina genomgångar av städer. Men det är inte tillräckligt. Här finns en omfattande kritik mot vad hon uppfattar som en dominerande tendens i planering. Att man inte ser relationen mellan ekonomiska förhållanden och demokrati, vilket gör att några har lättare att påverka.

När den socialistiska drömmen föll verkade idéer om ökad demokrati ge löften om inflytande för icke-eliter. Demokrati blev svaret på alla problem. Men det är inte tillräckligt. Både när det gäller inflytande och planeringens konsekvenser, är det de ekonomiskt svaga som är problemet. Fainstein riktar en kritik mot de som ensidigt sysslar med planeringens procedurer och framför allt mot anhängare av vad som kallas kommunikativ planering (Patsy Healy). Inte mot att demokratin utvecklas utan därför att man inte ser strukturella olikheter och problem, de likvärdiga förhållandena existerar inte. Det finns även en stark tendens att inte se politikens resultat. Procedurerna skymmer vad som egentligen uppnås och skapar en legitimitet i sig.

Diversity, blandning eller olikhet, är det tredje centrala begreppet. Fainstein är inte säker på att detta är vare sig det rätta begreppet eller att det alltid är en bra utgångspunkt. Hon diskuterar andra begrepp som tolerans, respekt, erkännande av olikhet. Och hon säger att community lättare byggs med tillit i mer homogena områden. Men det är ett praktiskt användbart begrepp – om det inte blir utgångspunkten för en ortodox planeringsfilosofi – och inte svårtillämpbart. Bra när man bygger nytt, men mera tveksamt att använda i existerande områden då det kan bli en ursäkt för tvångsförflyttningar. Referenser finns här till Jane Jacobs och Richard Florida.

Fainstein går igenom och diskuterar ett antal övergripande perspektiv på likhet och rättvisa: liberal teori, ekonomism, och inte minst poststrukturell teori , som kritiserar liberalismens atomism och fria individ och i stället pekar på kulturella och sociala band som man måste utgå från. Det är viktigt. Men Fainstein menar att man ofta inte ser gruppens förtryckande struktur, vilket kan bli ett hinder för rättvisa. Speciellt kritiserar Fainstein vad hon kallar urbanpopulism, dvs. kulturalistiska ståndpunkter och en kritik mot planeringens elitism, men ofta utan några egna rimliga lösningar.

Den teoretiska inriktning som Fainstein anser mest givande i rättvisesammanhang och som betyder en hel del för den fortsatta texten är The Capability Approach – som beskriver vad människor har möjlighet att göra. Det måste finnas möjligheter och ett medvetande om dessa möjligheter även om möjligheterna aldrig används. Det är ett perspektiv eller teoribildning som utgår från ekonomen Amartaya Sen och som senare utvecklats av Martha Nussbaum. Hon menar att dessa capabilities inte kan ersätta varandra, inte är utbytbara: liv, hälsa, kroppslig integritet, tillgång till utbildning, kontroll över den närmaste miljön. Amartaya Sen har bl.a. en kritik mot cost-benefit analyser där olika värden mäts efter samma mall och där livskvalitéer kan ersättas av annat. Översatt till gemensamma värden snarare än individuella, skulle det här perspektivet skydda boende från att offra livskvalitéer för ekonomiska vinster. Fainstein säger att Capability approach kan vara användbart för urbana institutioner och program.

Historien

Fainstein beskriver den historiska bakgrunden till ingripanden i bostadsfrågan. Industrialismen innebar framväxten av en stor och potentiellt mäktig klass vars bostadsförhållanden i hela den västliga världen länge blev undermåliga. USA satsade på att stödja egnahemsbyggandet och social housing som fick karaktär av områden för de allra sämst ställda. I Europa skapades en bredare allmännytta. Efter andra världskriget satsade de flesta regeringar på att stödja bostadsbyggandet. Olika typer av stöd och subsidier utvecklades. Det blev ett starkt samband mellan bostadspolitik och stadsförnyelse, där den senare blev starkt beroende av statens finansiella stöd.

Men sedan slutet av 1970-talet har situationen förändrats. Staten drar sig tillbaka, de finansiella stöden minskar, och i stället för en socialt inriktad urbanpolitik breder nyliberalism och tillväxtideologi ut sig och ojämlikheten ökar. Ägandet får allt större stöd både i USA och Europa genom subsidier och skattereducering. Frågan som ställs här är om det går att göra något på den lokala nivån, är allt bestämt av statens politik? Fainstein menar att det finns en hel del möjligheter. Jämför man städer inom länder finns stora skillnader i hur frågorna hanteras. Det finns ett utrymme att ta tillvara, även om den statliga politiken naturligtvis styr mycket.

I övrigt återkommer också i de historiska avsnitten spänningen mellan demokrati, kritiken mot planeringens odemokratiska karaktär å ena sidan och dess resultat för rättvisan framför allt för de sämst ställda i samhället.

Tre städer; New York

Här liksom för de andra städerna finns en omfattande historisk beskrivning av tiden efter andra världskriget. Beskrivningen av tiden fram till 1976 handlar ganska mycket om byggande för låginkomsttagare, från 1960 med en bevarandeinriktning av hus och områden (det senare i kontrast till hårdhänta rivningar och byggande av motorvägar genom staden). Tiden 1976-2001 är en livlig och ekonomiskt gynnsam period med fler invandrare, vitalisering av grannskap och en hel del mycket rika områden skapades. Fonder användes för att bygga affordable houses. Men på 90-talet försvann dessa insatser och politiken fick en annan inriktning. Två stora projekt påbörjades redan på 80-talet, Battery Park och Times Square, båda på Manhattan. Exemplen får illustrera den allmänna inriktningen.

Battery Park är ett relativt stort område i en attraktiv del på Manhattan som kontrollerades under uppbyggnadsperioden av en halvstatlig organisation som drog till sig investerare. 4 byggnader med 20% affordable houses byggdes. Resten blev dyra bostäder och kontor. Inkomsterna för organisationen sades – när kritiken kom – gynna låginkomstbyggande på annat håll, men det skedde inte. En stor park, Winter garden, med lekplatser byggdes och kom till stor användning.  Men sett till rättvisans tre dimensioner; ingen demokrati, liten equity och en rätt begränsad diversity.

Time Square Redevelopment var ett nedgånget område som rustades upp via private-public partnerskap. Många småföretag kördes bort och storföretag kom in vilket blev en ekonomisk succé. Satsning på varierat gatuliv, underhållningsindustri och turism. Skapade en viss Diversity men inget affordable housing trots stöd på över en miljard dollar från staten. Vinsterna privatiserades.

Efter 2001 har ett ambitiöst program för stadsutveckling fastställts, men det har snarare karaktären av en storskalighet kopplad till stora företag, än en communitybaserad planering. Yankee Stadium är ett exempel där staden bygger ett nytt stadium med kringområde för 1,3 miljarder dollar, trots stort lokalt motstånd. En uppskattad park förloras, staden bekostar arenan för det rikaste laget i staden, och alla intäkter tas om hand av laget som ägs av ett företag. Detta bidrar ingenting till staden enligt Fainstein. Hon säger att existerande stadion kunde byggts om och bekostats av laget. Detta exempel är sämst ur rättvisesynpunkt av de tre exemplen.

Före 1970 var N.Y. den mest jämlika staden i USA. Men efter 1970 har tillväxtorienteringen minskat välfärdsutgifter och minskat demokratin.

London

Fainstein placerar alltså London mellan N.Y. och städer i Nordeuropa. Jämfört med N.Y. finns en mer aktiv och omfördelande offentlig sektor. Men också infrastrukturella satsningar, privatiseringar, offentliga subsidier och avreglering för att gynna spekulation och entreprenörskap.

1945-79 var en stor ombyggnadsperiod med omfattande sanering och socialt byggande i stora höghusdominerade områden. Dessa områden blev inte särskilt uppskattade. 1970 var 30 % av lägenheterna social housing. Bostäder fick under denna period stora subsidier. Men i början på 80-talet skedde en stor förändring. Thatcher avreglerade samhällssystemet, inklusive planering och byggande, vilket gynnade tillväxt men minskade jämlikheten. Företagszoner skapades, Urban Development Corporations (private-public) tog över planering från det lokala, finansaktörerna gynnades och det blev möjligt att göra stora fysiska omvandlingar och åsidosätta lokal demokrati. Right to buy, vilket innebar att man kunde köpa sin lägenhet från social housing, gjorde bostäder tillgängliga för många, men minskade utbudet för de sämst ställda.

Docklands är kanske det mest kända exemplet på den nya politiken. Billig mark, frihet från regler och skattelättnader stimulerade investerare som 81-92 byggde 16.000 bostäder. Av dessa var 80% privatägt boende. Men i och för sig var 13000 bostäder i det äldre beståndet council housing, så området blev på ett sätt mer blandat. En omfattande kritik mot området från omgivning och media gjorde att utvecklingsbolaget pressades att ge 110 milj. pund till sociala och kulturella ändamål. De gamla områdena missgynnades inte säger Fainstein. Varvsarbetarnas kulturella dominans bröts dock, vilket denna grupp var missnöjda med. Från början var projektet helt odemokratiskt, men det lokala inflytandet har ökat, dock inte när det gäller strategiska beslut. Någorlunda equitable, litegrann av demokratiska inslag och en ökad blandning säger Fainstein om resultatet.

Coin Street var ett centralt område som var delvis tomt. Två förslag konkurrerade om att utveckla området. Ett som skulle ge kontor och dyra hyror, och ett som skulle ge låga hyror, mindre företag och en supermarket. Efter omfattande folkliga protester och en lokal kampanj vann det senare. Ett icke-vinstdrivande företag skapades, marken kunde köpas billigt, och ett Society for Co-operative Dwellings blev bostadsbyggare och sponsrade flera initiativ: småförtetag, museum, restaurang, simbassäng m.m. Men dess inriktning mot likhet och demokrati ändrades under nya Labour till en inriktning mot medelklass och konkurrens.

Fainstein menar som slutsats att London är extremt blandat tack vare immigrationen, den minst segregerade storstaden i världen. Coin Street är egentligen ett undantag, för annars är inflytande via aktivism litet. Detta kanaliseras i stället via partier och boroughs. Det finns en betydande välfärdsapparat, men allt mer ökande inkomstklyftor som drivs av globalisering och finansvärldens utveckling. Trenden är bort från equity mot konkurrens som den drivande kraften i samhällsutvecklingen.

Amsterdam

Amsterdam har setts av många som ett ideal, och frågan är om det kan vara det. Staden har en lång historia av planering där offentliga platser, miljöskydd och lågkostnadsboende ingår. Bostäder var föremålet för planering efter kriget. 90 % av det byggda 1945-85 var hyresbostäder, byggda med subsidier. Karakteristiskt för Holland är att välfärdsstöd, sjukhus, skolor och boende kanaliseras genom ett antal, inte minst religiösa, ”pelare”. Det innebär att det finns både katolska och protestantiska bostadsstiftelser och Fainstein menar att detta minskar segregationen inkomstmässigt. På 60-talet fanns ett stort program för rivningar och storskaligt byggande som vänsterpolitiker drev, men som fick ett stort motstånd från en annan vänsterinriktning. De senare vann och småskalighet, affordable housing och byggande för det lokala communitiet blev resultatet. Ockupantrörelsen fick stor omfattning och la beslag på tomma hus.

Kraven på social housing har minskat i nybyggnation från 90 % till 70. 1992 togs subsidierna till byggande bort, men bostadsbidrag finns kvar och stiftelserna kan numera sälja. Ägarlägenheter har ökat. Sedan 1975 kan man se tre tendenser: Social housing, perifera lägen för affärsverksamheter, och ägarlägenheter.

Bijlmermeer är ett exempel på den storskaliga modernistplaneringen och hur den hanterats sedan slutet av 80-talet. I området planerades för 100 000 personer i 40.000 lägenheter i stora skivhus. Området blev inte populärt, i mitten av 80-talet var hälften byggt och mycket stod tomt. Surinambefolkning flyttade in och det blev etniskt segregerat. 1992 revs flera av husen och ersattes med låga hus med ägarboende. Ytorna mellan husen både privatiserades och gjordes om för allmänna ändamål. En mer organisk planering distrikt för distrikt infördes med stort inflytande från communitit. Många socioekonomiska projekt har genomförts, och situationen har förändrats positivt även om det fortfarande finns en del problem.

Sydaxeln (Zuidas) är ett område för banker och kontor men med en planering för att bli ett blandat område utanför centrala staden – med La Defense i Paris som en förebild. Oppositionen mot att bygga nytt och stort inne i staden har gjort att banker, försäkringsbolag och andra vill flytta ut. Men det ska alltså bli blandat, med 30% social housing.

Amsterdam faller alltså ut bäst i rättviseperspektivet. Det finns en hygglig integration och blandning, inflytande över planeringen finns ute i distrikten där man på grund av ett decentraliserat system har ansvaret för planeringen. Och systemet med social housing som blandas med andra typer av lägenheter ger tillgång till bostäder för låginkomsttagare. Amsterdam är bäst – även om utvecklingen här också minskat utrymmet för de sämst ställda – och kan fortfarande ses som ett ideal.

Slutsats: mot den rättvisa staden.

Här gör Fainstein först en historisk beskrivning av samhällskrafter i väst som avslutas med en beskrivning av inriktningen på tillväxt, driven av public-private partnerskap. Detta är en negativ utveckling för att åstadkomma en rättvis stad. Men hon menar att det finns utrymme inom nuvarande system – om demokratiskt egalitära normer finns kvar – att åstadkomma förbättringar. Hon föreslår därför ett antal principer eller kriterier för planering:

Equity

  1. Allt nytt bostadsbyggande bör innehålla enheter för hushåll med inkomster under medianen. Men inte för storskaligt.
  2. De bostäderna ska inte tillåtas försvinna ur kvoten för affordable housing.
  3. Hushåll eller verksamheter får inte förflyttas tvångsmässigt.
  4. Utvecklingsprogram ska prioritera anställda och småföretag.
  5. Megaprojekt ska granskas extra, krävas på fördelar för låginkomsttagare.
  6. Kostnader för kollektivtrafikbiljetter ska vara låga
  7. Planerare ska ta till sig principerna och arbeta utifrån dem

Diversity

  1. Hushåll ska inte tvingas bort, nya communties ska inte byggas segregerade
  2. Zonering får inte diskriminera
  3. Gränser mellan områden ska vara genomsläppliga
  4. Offentliga rum ska finnas och inte begränsas
  5. Landanvändning ska blandas
  6. Diskriminerade grupper ska ges stöd för att kunna öka sina möjligheter

Demokrati

  1. Grupper som inte deltar ska representeras av ”advokater”
  2. Planer ska utvecklas i konsultation med målgrupper, men inte enbart
  3. Oanvända områden bör i planering få konsultationer från en bred allmänhet

Allt detta kräver insatser på en kommunal nivå. Och Affordable housing kräver subsidier. Nya former av stöd och verksamheter kan utvecklas. NGOs kan spela en roll. Fainstein menar också att det är bättre med representation än ett brett deltagande.

Planerare har en begränsad makt, men genom att visa på konsekvenserna av planering kan de styra mot equity. De behöver dock stöd av politiken.

Bra upplägg för deltagande i planering kan vara viktigt. Minneapolis – där varje grannskap fick en summa pengar för att valfritt satsa på förbättringar i området ser Fainstein som ett intressant fall. Bostäder, social service och offentliga verksamheter riktade till låg- och medelinkomsttagare blev resultatet. Amsterdams distriktorganisation som både har planerings- och budgetansvar är en annan möjlighet.

Referat: Sören Olsson